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一、引言
開發(fā)區(qū)作為我國改革開放的新生事物和重要象征，在招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了“領(lǐng)頭雁”、“排頭兵”的重要作用，同時(shí)開發(fā)區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)體制和管理體制改革也起到了重要的催化作用。2019年11月，河南省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見》（豫辦[2019] 21號(hào)），為河南省開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了指引和方向，將帶來河南各開發(fā)區(qū)新的發(fā)展高潮，成為本地未來新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、改革開放的新高地、現(xiàn)代化治理的先行區(qū)、科技創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)。
駐馬店各開發(fā)區(qū)按照省委、省政府的要求，借這次改革的契機(jī)，也正在大力推進(jìn)體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)本開發(fā)區(qū)及本地經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。本文以綜合保稅類型的A開發(fā)區(qū)為例，對(duì)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革進(jìn)行研究，提出一套差異化的改革方案，希望能為駐馬店各開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革提供借鑒和思考。
二、A開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題
A開發(fā)區(qū)2014年11月獲國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，規(guī)劃面積3.03平方公里，一期建設(shè)面積1.045平方公里，2016年6月7日順利通過國家驗(yàn)收，2016年12月30日正式運(yùn)行。目前，一期完成投資15億元，已建成投入使用辦公大樓1棟15層3.9萬㎡；查驗(yàn)倉庫1棟；加工廠房5棟14萬㎡；物流倉庫4棟3.2萬㎡，其中冷庫1棟4000㎡；職工餐廳、職工宿舍等配套設(shè)施建設(shè)的前期工作已基本完成。截止2019年12月15日，今年完成一線進(jìn)出口總值7.4億元，企業(yè)總數(shù)達(dá)到40家（加工企業(yè)6家、貿(mào)易物流企業(yè)34家）。近期還規(guī)劃了50平方公里左右的網(wǎng)外產(chǎn)業(yè)配套區(qū)，進(jìn)一步拓展了本區(qū)的發(fā)展空間和輻射半徑，并按照“一區(qū)多園”的規(guī)劃布局食品加工、醫(yī)療器械數(shù)字化加工、集成電路芯片加工、光電產(chǎn)業(yè)、倉儲(chǔ)物流等多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
A開發(fā)區(qū)成立以來雖然取得了一定的成績(jī)，但由于成立時(shí)間較晚，其管理運(yùn)營(yíng)的特殊性、專業(yè)性很強(qiáng)，發(fā)展中還存在不少問題，仍有以下短板需要補(bǔ)齊：機(jī)制體制需進(jìn)一步改革創(chuàng)新、配套設(shè)施需進(jìn)一步完善、專業(yè)人才需進(jìn)一步引進(jìn)、融資渠道需進(jìn)一步拓寬、招商政策需進(jìn)一步優(yōu)化。A開發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)清醒地看到了本區(qū)存在的這些問題，借著本次改革的契機(jī)，邀請(qǐng)我方一起為本區(qū)把脈問診，共同制定體制機(jī)制改革方案。
三、A開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革的整體架構(gòu)設(shè)計(jì)
根據(jù)《關(guān)于開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見》文件精神，結(jié)合A開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況，確定采用“管委會(huì)（工委）+公司”模式，實(shí)行“一區(qū)兩制”、“一區(qū)多園”的管理體制?！耙粎^(qū)兩制”是指“圍網(wǎng)海關(guān)監(jiān)管區(qū)”采用“管委會(huì)（工委）+第三方托管公司”模式，“網(wǎng)外配套區(qū)”采用“管委會(huì)（工委）+開發(fā)公司”模式；“一區(qū)多園”是指根據(jù)“一區(qū)多園”的規(guī)劃，建立“一區(qū)多園”的管理體制——各專業(yè)園區(qū)分別成立一套相對(duì)獨(dú)立的管理團(tuán)隊(duì)，并加強(qiáng)“一區(qū)多園”的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)和考核評(píng)比機(jī)制,對(duì)考核先進(jìn)的專業(yè)園區(qū)及管理團(tuán)隊(duì)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核落后的專業(yè)園區(qū)及管理團(tuán)隊(duì)予以懲處。
（一）管委會(huì)（工委）是市委市政府的派出機(jī)構(gòu)，由市委市政府授權(quán)管理開發(fā)區(qū)的相關(guān)事務(wù)，實(shí)行企業(yè)化管理。管委會(huì)（工委）行使落實(shí)發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)政策落地、協(xié)調(diào)服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)管理職能，并根據(jù)開發(fā)區(qū)管理實(shí)際需要，承擔(dān)必要的行政審批、審批前置等行政管理服務(wù)職能。剝離開發(fā)區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能，由市相關(guān)職能部門和街道辦事處負(fù)責(zé)，建立管委會(huì)（工委）、相關(guān)職能部門和街道辦事處的聯(lián)席會(huì)議制度，承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的相關(guān)職能部門和街道辦事處應(yīng)積極配合、優(yōu)先滿足開發(fā)區(qū)發(fā)展的需要。在職能部門設(shè)置和崗位設(shè)置方面，按照“大部門、扁平化”管理，由管委會(huì)（工委）自主決定機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置。按照“一區(qū)多園”的管理體制，做大做強(qiáng)專業(yè)園區(qū)的管理團(tuán)隊(duì)，除規(guī)劃制定、行政審批等必要的職能由管委會(huì)統(tǒng)一承擔(dān)外，其它如園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理、招商引資等職責(zé)全部下放到專業(yè)園區(qū)的管理團(tuán)隊(duì)。
（二）開發(fā)區(qū)“圍網(wǎng)海關(guān)監(jiān)管區(qū)”由開發(fā)區(qū)管委會(huì)（工委）從上海等發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)一家具備開發(fā)區(qū)成熟運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的第三方公司進(jìn)行托管，該公司負(fù)責(zé)“圍網(wǎng)海關(guān)監(jiān)管區(qū)”的運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、企業(yè)服務(wù)等工作，明確雙方的權(quán)、責(zé)、利，制定考核評(píng)價(jià)目標(biāo)和對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。“圍網(wǎng)海關(guān)監(jiān)管區(qū)”的相關(guān)行政管理職能則交由開發(fā)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一承擔(dān)。
（三）設(shè)立A開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“開發(fā)公司”）。開發(fā)公司在管委會(huì)（工委）授予的權(quán)限范圍內(nèi)獨(dú)立運(yùn)行、市場(chǎng)化運(yùn)作、自負(fù)盈虧，主要承擔(dān)“網(wǎng)外配套區(qū)”的資源整合、投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、招商引資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化供給、企業(yè)的社會(huì)化服務(wù)等適宜企業(yè)化運(yùn)作的職能。開發(fā)公司采用“1+N”母子公司的集團(tuán)化運(yùn)作模式。母公司可由開發(fā)區(qū)管委會(huì)（工委）引入一到兩家上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)公司共同持股（開發(fā)區(qū)管委會(huì)（工委）持股比例不低于51%）。根據(jù)“一區(qū)多園”的規(guī)劃，分別設(shè)立N個(gè)園區(qū)開發(fā)子公司，每個(gè)子公司負(fù)責(zé)本專業(yè)園區(qū)的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等工作；亦可按照投資建設(shè)、招商引資和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和發(fā)展基金的運(yùn)營(yíng)管理、經(jīng)營(yíng)性物業(yè)（含創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施）開發(fā)、物業(yè)管理和餐飲服務(wù)、勞務(wù)派遣等不同業(yè)務(wù)板塊設(shè)立若干子公司。子公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)可以多元化，引入國內(nèi)領(lǐng)先的、有成熟片區(qū)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的知名企業(yè)或園區(qū)入住企業(yè)參股，實(shí)行獨(dú)立的市場(chǎng)化運(yùn)作。母公司主要以資本為紐帶，按照管委會(huì)（工委）的授權(quán)對(duì)下屬子公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃引領(lǐng)。
四、A開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革的主要措施
（一）行政審批和通關(guān)管理制度改革
A開發(fā)區(qū)行政審批制度改革遵循“自己的事情自己做”的原則，設(shè)立企業(yè)服務(wù)中心和海關(guān)監(jiān)管服務(wù)中心，作為區(qū)招商服務(wù)、商事服務(wù)、政策咨詢和通關(guān)管理一站式服務(wù)平臺(tái)，為入園企業(yè)提供招商咨詢服務(wù)（含財(cái)政扶持專項(xiàng)資金申請(qǐng)、受理等）、通關(guān)咨詢指導(dǎo)、企業(yè)設(shè)立及注冊(cè)登記服務(wù)、扶持政策兌現(xiàn)及后續(xù)服務(wù)等。對(duì)屬于市本級(jí)職能部門審批權(quán)限的事項(xiàng)，由各職能部門在開發(fā)區(qū)綜合服務(wù)大廳設(shè)立受理審批窗口，并通過采取刻制部門“2號(hào)章”的方式，在開發(fā)區(qū)完成審批和蓋章；對(duì)于應(yīng)屬上級(jí)職能部門審批權(quán)限的事項(xiàng)，積極爭(zhēng)取在開發(fā)區(qū)設(shè)立受理審批窗口，條件不成熟的對(duì)接建立行政審批的“綠色通道”。通過“一枚印章管審批”、“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、“一張網(wǎng)絡(luò)管服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政管理效能提高的目標(biāo)。
（二）人事管理和薪酬制度改革
1.管委會(huì)（工委）主要領(lǐng)導(dǎo)以外的班子成員以及招商引資和專業(yè)崗位急需的管理人才、特殊人才，采用公開選聘的方式，實(shí)行特崗特薪、特職特聘。
2.各專業(yè)園區(qū)的管理團(tuán)隊(duì)不設(shè)行政級(jí)別，全部公開招聘。并實(shí)行任期目標(biāo)制，簽訂任期目標(biāo)責(zé)任書，完成任期目標(biāo)的給予獎(jiǎng)勵(lì)，未完成目標(biāo)的不發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)、差距較大的可對(duì)管理團(tuán)隊(duì)整體解聘。
3.管委會(huì)（工委）工作人員實(shí)行全員聘任制?，F(xiàn)有在編人員在保留編制的基礎(chǔ)上參與競(jìng)聘，編制外其他人員全部按照崗位需要面向社會(huì)公開招聘，簽訂勞動(dòng)合同，不納入編制管理，聘用期滿、重新聘任。編內(nèi)編外人員的薪酬制度按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)行。
4.實(shí)行全員績(jī)效考核。建立企業(yè)化崗位考核機(jī)制，采取全員KPI（關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)）考核方式，指標(biāo)層層分解，形成“管委會(huì)（工委）-部門-個(gè)人”三級(jí)崗位KPI指標(biāo)考核體系，以考核目標(biāo)為導(dǎo)向，分類考核?？己私Y(jié)果作為評(píng)優(yōu)評(píng)先、獎(jiǎng)罰激勵(lì)、職務(wù)調(diào)整、崗位變動(dòng)及人員續(xù)聘、解聘的依據(jù)。
5.實(shí)行績(jī)效工資制。自主制定與崗位和考核直接掛鉤的崗位績(jī)效薪酬分配辦法，按照多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)得，內(nèi)部搞活分配的原則，堅(jiān)持正向激勵(lì)為主，變鐵工資為活薪酬，建立企業(yè)化市場(chǎng)導(dǎo)向的薪酬分配機(jī)制，讓優(yōu)秀人才留得住，讓外部人才引得來。
（三）資金籌措模式改革
1.財(cái)政資金。遵循“自己的錢自己用”的原則，對(duì)開發(fā)區(qū)繳納的城市建設(shè)配套費(fèi)以及土地出讓金、市區(qū)兩級(jí)的所有收益，按收支兩條線原則，全額用于支持開發(fā)區(qū)建設(shè)；開發(fā)區(qū)內(nèi)形成的稅費(fèi)收入地方留成全部返還開發(fā)區(qū)財(cái)政，用于支持開發(fā)區(qū)建設(shè)。
2.市場(chǎng)化融資。由開發(fā)公司負(fù)責(zé)通過商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，推動(dòng)發(fā)行政府債券和企業(yè)債券的方式進(jìn)行市場(chǎng)化融資。
3.對(duì)接政策性銀行。加強(qiáng)與國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行等戰(zhàn)略合作，積極爭(zhēng)取政策性銀行對(duì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)內(nèi)企業(yè)的信貸支持，建立區(qū)內(nèi)企業(yè)申請(qǐng)政策性資金的“綠色通道”。
4.多元化投資主體。通過招商引資、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、發(fā)起產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和發(fā)展基金等方式引入其它投資主體參與開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
（四）招商引資制度改革
1.建立全市共建共用的招商機(jī)制。按照市場(chǎng)導(dǎo)向、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、集約開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)原則，建立全市各縣（區(qū)）共建共用開發(fā)區(qū)的招商機(jī)制。對(duì)各縣（區(qū)）引入綜合保稅區(qū)的項(xiàng)目，除享有市政府鼓勵(lì)招商引資政策外，同時(shí)享受綜合保稅區(qū)內(nèi)有關(guān)優(yōu)惠政策。綜合保稅區(qū)和項(xiàng)目引進(jìn)縣（區(qū)）政府雙方共享招商引資成果，實(shí)際利用外資、進(jìn)出口總額、工業(yè)總產(chǎn)值，綜合保稅區(qū)和項(xiàng)目引進(jìn)縣（區(qū)）可雙重考核認(rèn)定。
2.建立托管公司、開發(fā)公司和社會(huì)投資主體的市場(chǎng)化招商機(jī)制。對(duì)開發(fā)區(qū)的托管公司、開發(fā)公司以及其它參與開發(fā)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的投資主體，制定招商任務(wù)目標(biāo)、明確相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)它們運(yùn)用市場(chǎng)化的手段開展招商引資工作。
3.積極探索適合開發(fā)區(qū)發(fā)展的中介招商和委托招商機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)化中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及社會(huì)引資人引進(jìn)的項(xiàng)目，根據(jù)引進(jìn)項(xiàng)目的類型和形成固定資產(chǎn)投資額給與一定的獎(jiǎng)勵(lì)。
（五）考核激勵(lì)機(jī)制改革
開發(fā)區(qū)將按照河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展考核評(píng)價(jià)辦法的要求，結(jié)合開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型以及“一區(qū)兩制”、“一區(qū)兩園”的特點(diǎn)，設(shè)置業(yè)務(wù)總收入、進(jìn)出口額、進(jìn)出區(qū)貨值、注冊(cè)外資實(shí)際到賬、規(guī)模以上企業(yè)數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果與管委會(huì)（工委）干部考核掛鉤、與開發(fā)區(qū)工作人員的聘任、升職、薪酬發(fā)放等掛鉤，與托管公司的獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤、與開發(fā)公司及子公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤。網(wǎng)外配套區(qū)實(shí)行帶方案出讓土地、土地價(jià)格與稅收收入、進(jìn)出口總值掛鉤辦法，推動(dòng)開發(fā)區(qū)從粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向集約增長(zhǎng)。
五、開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革建議
通過對(duì)A開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革研究、我們基于開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革的趨勢(shì)或方向，對(duì)駐馬店各開發(fā)區(qū)的體制機(jī)制改革提出如下建議：
（一）由優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向制度優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。過去，開發(fā)區(qū)主要靠基礎(chǔ)設(shè)施條件和優(yōu)惠政策吸引投資者，但目前各地各種園區(qū)的扶持政策已經(jīng)大同小異，國家也在清理各種財(cái)稅優(yōu)惠政策，近年來開發(fā)區(qū)間吸引投資的競(jìng)爭(zhēng)，已經(jīng)變成制度創(chuàng)新、政府效率、服務(wù)體系的競(jìng)爭(zhēng)。因此，開發(fā)區(qū)的體制機(jī)制改革就需要大膽創(chuàng)新，通過改革降低交易成本和制度成本，從而帶動(dòng)招商引資和開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（二）管理體制的去行政化。目前大部分開發(fā)區(qū)實(shí)行的都是準(zhǔn)政府管理體制，在十九屆四中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，開發(fā)區(qū)應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)管理體制的改革，建設(shè)服務(wù)型的管理體制——在部分機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理者任命方面去除行政級(jí)別的限制或要求、在人員聘用方面減少甚至是取消編制的數(shù)量。
（三）運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化、市場(chǎng)化。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，國內(nèi)一些發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)的市場(chǎng)化程度較高，更多采用以市場(chǎng)為主導(dǎo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的管理體制。對(duì)于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、招商引資服務(wù)、資本運(yùn)作和部分公共服務(wù)等事項(xiàng)，不必都由政府來承擔(dān)，由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來做，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”可能會(huì)帶來效率的提高?？梢詫㈤_發(fā)區(qū)的行政管理與運(yùn)營(yíng)管理事項(xiàng)相分離，將開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)管理方面的整體或局部、或某方面事項(xiàng)，明確運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和要求,向社會(huì)公開選擇合法的、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)。
作者簡(jiǎn)介：
馬國臣（1967-），男，河南南陽人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副主任，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）合伙人，研究方向：公共管理，PPP。
張旭東（1981-），男，河南許昌人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士后，上海竑壹管理咨詢中心技術(shù)總監(jiān)，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府治理。
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