今天是：2024年09月19日 歡迎您！
特約撰稿人：吳子秀 楊婷婷 仝臣杰
2014年中央政府開始大力推廣PPP在中國的實(shí)施，在過去的幾年，地方政府PPP項(xiàng)目不斷落地，根據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫2019年11月報(bào)數(shù)據(jù)顯示：2014年以來，累計(jì)入庫項(xiàng)目9399個(gè)，投資額14.3萬億；累計(jì)落地項(xiàng)目6216個(gè)，投資額9.5萬億，落地率66.1%；累計(jì)開工項(xiàng)目3616個(gè)，投資額5.4萬億，開工率58.2%。
與此相關(guān)，目前的PPP項(xiàng)目，不少已進(jìn)入或即將進(jìn)入運(yùn)營期，面臨著運(yùn)營績效考核設(shè)計(jì)與執(zhí)行的問題，同時(shí)涉及依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行合理付費(fèi)的關(guān)鍵性問題。
近年來，駐馬店市PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，不少項(xiàng)目都遇到類似的問題。因此，本文以A項(xiàng)目為例，通過對(duì)PPP項(xiàng)目績效付費(fèi)機(jī)制的探討，梳理了PPP績效付費(fèi)的流程，總結(jié)績效付費(fèi)中的重難點(diǎn)和應(yīng)對(duì)之策，預(yù)期能為駐馬店市PPP項(xiàng)目順利開展績效考核和實(shí)施績效付費(fèi)提供參考。
一、A項(xiàng)目的基本情況及存在問題
A項(xiàng)目為五個(gè)道路工程打捆實(shí)施PPP項(xiàng)目，主要建設(shè)內(nèi)容為5條道路及配套排水、消防、照明、綠化、附屬設(shè)施等。項(xiàng)目總投資33158萬元，合作期為17年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期15年。目前該項(xiàng)目已有3（數(shù)字是否需要統(tǒng)一）條道路完成竣工驗(yàn)收，即將進(jìn)入運(yùn)營期，剩余兩條道路處于建設(shè)中。對(duì)已完成竣工驗(yàn)收的3條道路，項(xiàng)目公司擬向政府申請(qǐng)?zhí)崆爸Ц对摬糠诌\(yùn)營補(bǔ)貼。但政府以項(xiàng)目尚未進(jìn)入運(yùn)營期為由，拒絕支付運(yùn)營補(bǔ)貼。
二、績效付費(fèi)流程
（一）界定PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)運(yùn)營時(shí)間節(jié)點(diǎn)
PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)運(yùn)營時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)政府方和項(xiàng)目公司來說都是非常重要的時(shí)間點(diǎn)。對(duì)政府方而言，項(xiàng)目開始運(yùn)營意味著可以開始提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；對(duì)項(xiàng)目公司而言，項(xiàng)目開始運(yùn)營后才能開始獲得付費(fèi)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營期開始計(jì)算前提條件如下：政府方和項(xiàng)目公司、其他參建單位等共同組成驗(yàn)收主體，進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，竣工驗(yàn)收合格后發(fā)放《項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格通知書》，財(cái)政部門進(jìn)行竣工決算審計(jì)并批復(fù)《項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核報(bào)告》。
（二）開展PPP項(xiàng)目績效考核
PPP項(xiàng)目開始進(jìn)入運(yùn)營期后，每年由實(shí)施機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門等政府相關(guān)單位自行組織考核或由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托第三方考核評(píng)估單位根據(jù)運(yùn)營維護(hù)考核實(shí)施細(xì)則實(shí)施績效考核，對(duì)項(xiàng)目公司提供的運(yùn)營維護(hù)管理質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督考核并進(jìn)行公眾滿意度調(diào)查。PPP項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核基本流程如下：
（1）確定績效考核參與方：PPP績效考核的評(píng)價(jià)方包括財(cái)政部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)或其他行業(yè)主管部門，也可引入第三方機(jī)構(gòu)。PPP績效考核的被評(píng)價(jià)方為項(xiàng)目公司。
（2）編制績效考核工作方案：根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同編制績效考核工作方案，內(nèi)容包括項(xiàng)目背景、項(xiàng)目概況、項(xiàng)目目的、項(xiàng)目內(nèi)容及進(jìn)度、考核程序、考核方式、考核范圍與內(nèi)容、考核指標(biāo)體系、考核結(jié)果應(yīng)用等。
（3）財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)組織專家組對(duì)績效考核工作方案進(jìn)行評(píng)審，并出具評(píng)審意見，實(shí)施機(jī)構(gòu)或第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)審意見對(duì)績效考核工作方案進(jìn)行調(diào)整完善。
（4）根據(jù)評(píng)審?fù)ㄟ^的績效考核工作方案，通過數(shù)據(jù)采集分析，進(jìn)行績效考核。
（5）出具績效考核評(píng)價(jià)報(bào)告。
（6）財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)組織專家組對(duì)績效考核評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定。
（7）根據(jù)績效考核評(píng)價(jià)報(bào)告提出整改意見與措施，項(xiàng)目公司根據(jù)整改意見進(jìn)行整改。
（8）實(shí)施機(jī)構(gòu)將經(jīng)認(rèn)定無異議后的績效考核評(píng)價(jià)報(bào)告及相關(guān)文件報(bào)送財(cái)政部門審核。
（9）績效考核結(jié)果及應(yīng)用公示。
（三）項(xiàng)目公司提出PPP項(xiàng)目運(yùn)營期政府補(bǔ)貼申請(qǐng)
在PPP項(xiàng)目合同約定的支付日期前，項(xiàng)目公司依據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定和績效考核結(jié)果，向?qū)嵤C(jī)構(gòu)和財(cái)政局PPP中心提出PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的支付申請(qǐng)。
（四）實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政局確認(rèn)支付PPP項(xiàng)目付費(fèi)金額
實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政局PPP管理部門依據(jù)績效評(píng)價(jià)、價(jià)格調(diào)整等因素，確定政府付費(fèi)金額，若實(shí)施機(jī)構(gòu)測(cè)算的付費(fèi)金額與項(xiàng)目公司申請(qǐng)的費(fèi)用金額有出入，雙方需進(jìn)行費(fèi)用談判，對(duì)費(fèi)用數(shù)額進(jìn)行必要的調(diào)整，并達(dá)成一致意見。
（五）PPP項(xiàng)目付費(fèi)金額的支付
實(shí)施機(jī)構(gòu)向同級(jí)財(cái)政預(yù)算部門提交PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)支付申請(qǐng)；財(cái)政預(yù)算部門對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)提交的PPP項(xiàng)目費(fèi)用支付申請(qǐng)進(jìn)行審核，充分考慮運(yùn)營成本、績效評(píng)價(jià)、價(jià)格調(diào)整等因素，確定需要支付的服務(wù)費(fèi)金額；在PPP合同約定期限內(nèi),財(cái)政部門按照審定的金額支付給項(xiàng)目公司。
三、績效付費(fèi)實(shí)施重難點(diǎn)
（一）準(zhǔn)確界定打包項(xiàng)目轉(zhuǎn)運(yùn)營時(shí)間節(jié)點(diǎn)
打包項(xiàng)目往往子項(xiàng)目類型較多且性質(zhì)各異，涉及多個(gè)子項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和移交。多個(gè)子項(xiàng)目如何界定轉(zhuǎn)運(yùn)營時(shí)間節(jié)點(diǎn)，成為政府付費(fèi)的難點(diǎn)。對(duì)于建設(shè)期較長，或子項(xiàng)目獨(dú)立性更強(qiáng)，運(yùn)作邊界清晰的打包項(xiàng)目，可以考慮采取“子項(xiàng)目單獨(dú)建設(shè)期+固定運(yùn)營期（分別移交）”的設(shè)置方式，此種方式約定每個(gè)子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后分別進(jìn)入運(yùn)營期，每個(gè)子項(xiàng)目的運(yùn)營期限固定，在運(yùn)營期結(jié)束后分別移交。
A項(xiàng)目中各子項(xiàng)目工程獨(dú)立性較強(qiáng)，運(yùn)作邊界清晰，每個(gè)子項(xiàng)目工程都有對(duì)應(yīng)可執(zhí)行的績效考核辦法，在移交后不影響其他子項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)，可采取“子項(xiàng)目單獨(dú)建設(shè)期+固定運(yùn)營期（分別移交）”的方式，項(xiàng)目公司可進(jìn)一步與政府方協(xié)商約定每個(gè)子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后分別進(jìn)入運(yùn)營期，根據(jù)各自的績效考核結(jié)果即可支付運(yùn)營補(bǔ)貼支出。
（二）建設(shè)成本的認(rèn)定
PPP項(xiàng)目一般都會(huì)在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算或建設(shè)成本認(rèn)定的依據(jù)。但如果項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，審計(jì)工作拖延時(shí)間太長，甚至到項(xiàng)目第一次支付運(yùn)營補(bǔ)貼時(shí)仍未完成，就會(huì)影響政府方對(duì)項(xiàng)目公司的按時(shí)付費(fèi)，損害項(xiàng)目公司的合法權(quán)益。
若因政府方原因造成審計(jì)和竣工結(jié)算延遲，無法確定實(shí)際建設(shè)成本的，項(xiàng)目公司可與政府方進(jìn)一步協(xié)商約定按合同中總投資額為建設(shè)成本，并據(jù)此測(cè)算政府補(bǔ)貼支出進(jìn)行付費(fèi)，待審計(jì)完成后依據(jù)實(shí)際的建設(shè)成本重新測(cè)算，在后期付費(fèi)時(shí)相應(yīng)地調(diào)整。
（三）建立績效考核爭議解決機(jī)制
由于PPP績效考核的主體與客體之間立場(chǎng)不同，政府與項(xiàng)目公司在考核過程中及考核結(jié)果的認(rèn)定與應(yīng)用必然存在爭議。為避免爭議造成項(xiàng)目損失，政府與項(xiàng)目公司可積極建立爭議解決機(jī)制。
1、建立過程控制機(jī)制。在考核方案的編制、方案評(píng)審、數(shù)據(jù)采集、實(shí)施評(píng)價(jià)、出具評(píng)價(jià)報(bào)告、報(bào)告評(píng)審的過程中，充分聽取項(xiàng)目公司意見，增強(qiáng)項(xiàng)目公司參與度，對(duì)項(xiàng)目公司與政府方之間的爭議進(jìn)行合理分析、權(quán)衡并進(jìn)行有效地溝通，最終達(dá)成一致意見。
2、形成聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。在績效考核工作方案和評(píng)審報(bào)告中，財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)作為組織方，專家組對(duì)績效考核方案及報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，為保證考核結(jié)果的科學(xué)性、合理性、有效性，減少考核結(jié)果爭議，除可引入獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)外，還可建立公眾、人大代表、審計(jì)部門、行業(yè)主管部門等聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。
四、結(jié)語
PPP項(xiàng)目績效考核直接關(guān)系到項(xiàng)目能否足額獲得付費(fèi)，甚至關(guān)系到能否獲得付費(fèi)，涉及政府和社會(huì)資本方的直接利益?？冃Ц顿M(fèi)應(yīng)遵從項(xiàng)目合同約定，績效考核結(jié)果應(yīng)經(jīng)政府與社會(huì)資本方雙方認(rèn)可，以此為基礎(chǔ)的績效付費(fèi)才能使雙方均滿意，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。
作者簡介：
吳子秀（1967-），男，畢業(yè)于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政專業(yè)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）總經(jīng)理，河南省財(cái)政廳PPP入庫專家、湖北省財(cái)政廳PPP入庫專家、中原豫資投資控股集團(tuán)有限公司專家?guī)鞂＜摇ｉL于：PPP政策及項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)、投融資。
楊婷婷（1994-），女，河南商丘人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）項(xiàng)目經(jīng)理，長于：PPP項(xiàng)目績效管理
仝臣杰（1992-），男，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）項(xiàng)目經(jīng)理，長于：PPP項(xiàng)目管理
豫資公司
咱的駐馬店
豫公網(wǎng)安備 41170202000364號(hào)
